La legge di riforma: 26 aprile del 1990 n. 86
La legge di riforma: 26 aprile del 1990 n.86
Dopo un travagliato iter parlamentare protrattosi per più di cinque anni, è stata finalmente varata nel corso della X legislatura la progettata Riforma dei delitti contro la pubblica amministrazione e cioè la legge di riforma: 26 aprile del 1990 n. 86.
Si tratta di una delle più importanti revisioni novellistiche della parte speciale del codice. Detta riforma, infatti, investe un settore dove si intersecano e vengono in conflitto, diversi poteri dello Stato.
I cinque obiettivi della Legge di Riforma n. 86/1990
La suddetta riforma è dotata dei seguenti obiettivi politico-criminali.
Primo obiettivo
Il primo obiettivo è quello di potenziare il controllo penale in quelle che sono le forme di:
- Illecita appropriazione delle risorse pubbliche
- Dell’arricchimento ingiustificato
- Della prevaricazione a danno dei cittadini
Il potenziamento di cui stiamo parlando ha, da una parte ampliato i casi in cui la punibilità è estesa anche all’incaricato di pubblico servizio (abuso d’ufficio e concussione); dall’altra parte, invece, ha creato nuove figure di reato. Si pensi alpeculato d’uso,corruzione in atti giudiziari, istigazione alla corruzione da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio.
E comunque sempre in una prospettiva di potenziamento del controllo penale, il legislatore si è preoccupato di colmare quelle gravi lacune che sono negli ultimi anni emerse, a causa dei nuovi fenomeni di illecita appropriazione di risorse pubbliche.
Si pensi ai casi di abusiva utilizzazione di contributi, sovvenzioni o finanziamenti, per i quali è stata configurata l’apposita fattispecie di: Malversazione a danno dello Stato.
Secondo obiettivo
Il secondo obiettivo ha investito il versante delle ipotesi di “reato a formulazione aperta”. In questo tipo di reati, l’illecito tende a polarizzarsi nel contrasto tra la condotta effettivamente tenuta dal pubblico ufficiale e il comportamento che egli avrebbe dovuto tenere in conformità ai principi di imparzialità e buon andamento.
In questo tipo di reati, si aveva un eccessivo spazio di discrezionalità interpretativa da parte dei giudici. Questo era dovuto anche alla notevole indeterminatezza ed elasticità, delle fattispecie incriminatrici originarie.
Indeterminatezza della disciplina incriminatrice ed eccessiva discrezionalità interpretativa dei giudici, sommati all’incapacità della pubblica amministrazione di esercitare controlli interni sulla legalità dell’operato dei soggetti pubblici, ci fanno comprendere bene come l’intervento della magistratura penale abbia, non di rado, rappresentato l’unica difesa dello Stato di diritto.
Chiaramente a causa di ciò, non sono mancati casi in cui, singoli giudici hanno in qualche modo posto in essere una sorta di strumentalizzazione partitica dell’azione giudiziaria.
Ma sarebbe errato e riduttivo spiegare solo in questa chiave, il complesso fenomeno della c.d. SUPPLENZA GIUDIZIARIA, in quanto, esso rappresenta:
- Sia una permanente distorsione e confusione in quello che è il rapporto tra amministrazione e politica.
- Sia l’assenza di efficaci controlli preventivi e successivi di natura extrapenale.
Azioni intraprese per arginare il fenomeno della supplenza giudiziaria
Proprio sulla base di quanto detto e quindi per riuscire ad eliminare il più possibile le interferenze che il controllo penale poteva fare su quelle che erano valutazioni strettamente politico-amministrative, il legislatore ha realizzato una radicale modifica di quelle norme incriminatrici che, avrebbero potuto agevolare lo sconfinamento dell’azione giudiziaria.
Non a caso, le figure del peculato per distrazione, dell’interesse privato e dell’abuso innominato, sono state eliminate per essere riassorbite nell’unico nuovo reato di abuso d’ufficio, il quale, avrebbe dovuto rendere meno evanescente il profilo criminale delle condotte abusive contrarie ai principi di imparzialità e buon andamento.
Si è trattato di un tentativo in larga misura non riuscito.
Ad ogni modo, è altresì importante precisare che contemporaneamente a quanto appena detto, è stata riformulata la fattispecie di omissioni di atti d’ufficio, di modo da superare quelle interpretazioni tradizionali che finivano per attribuire rilevanza penale a ogni mero inadempimento di doveri, anche se questi non pregiudicavano lo svolgimento della funzione o del servizio pubblico.
Terzo obiettivo
Il terzo obiettivo è stato quello di modificare le definizioni di pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio, quali soggetti destinatari delle norme incriminatrici in questione per ridurre i contrasti interpretativi tra ciò che è:
- Settore pubblico e settore privato.
- Pubblica funzione e pubblico servizio.
Quarto obiettivo
Il quarto obiettivo incide dal punto di vista del trattamento sanzionatorio, in quanto, è stata compiuta la scelta – con riferimento a tutte le fattispecie interessate dalla riforma, con la sola eccezione dell’omissione di atti d’ufficio – di sopprimere la pena pecuniaria che originariamente era prevista congiuntamente alla pena della reclusione.
Questa scelta politico-criminale, che in realtà contraddice la linea di tendenza ormai da anni dominante a livello europeo che è quella di ampliare l’utilizzo delle sanzioni di carattere patrimoniale, è stata giustificata asserendo che:
- Una pena pecuniaria di entità modesta, cumulata con una pena detentiva più severa, non produce un’apprezzabile efficacia deterrente.
Quinto obiettivo
Il quinto obiettivo, infine, incide sempre dal punto di vista del trattamento sanzionatorio e consiste nella previsione di una circostanza attenuante che era applicabile ai delitti di peculato, malversazione a danno dello Stato, concussione corruzione abuso.
Detta attenuante si applica per l’ipotesi di particolare tenuità del fatto e ciò ci fa comprendere, che l’introduzione della circostanza attenuante trova la sua giustificazione nell’intento di mitigare il trattamento sanzionatorio, con riferimento a tutti quei casi in cui la carica offensiva del reato risulti particolarmente modesta.
Limiti della Riforma n. 86/1990
Con riferimento ai limiti, ci poniamo una domanda: la legge di Riforma del 90, riesce a soddisfare le reali esigenze di riforma dello statuto penale di una pubblica amministrazione moderna ed efficiente?
Nel tentare di rispondere bisogna tenere conto di alcune circostanze.
Innanzi tutto, la riforma non introduce nulla di nuovo con riferimento agli strumenti di repressione penale, di quegli abusi commessi nell’esercizio di un’attività economica pubblica.
In secondo luogo, vi è stata un insolita accelerazione alle discussioni parlamentari che hanno avuto l’effetto di troncare i dibattiti su alcuni emendamenti interessanti, in quanto, proponevano soluzioni politico-criminale alternative tutt’altro che secondarie rispetto alla riforma.
Tra le varie proposte emendatrici, voglio segnalare quelle provenienti dal guardasigilli, il quale proponeva di sopprimere TRE tra le innovazioni più significative del testo di riforma:
- La ridefinizione normativa di pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio.
- L’estensione della punibilità nella nuova fattispecie agli incaricati di pubblico servizio.
- La nuova formulazione della fattispecie di Omissione di atti d’ufficio.
In terzo luogo, sempre nel tentare di dare un giudizio alla riforma, bisogna anche tenere conto di un altro dato importante e cioè, la oggettiva difficoltà del legislatore di raggiungere un obiettivo e cioè, da una parte garantire agli operatori pubblici maggiore libertà di azione; dall’altro, rafforzare il controllo penale di modo da rendere più severa la repressione dell’affarismo e della disonestà dei pubblici funzionari.
Torniamo alla domanda: la legge di Riforma del 90, riesce a soddisfare le reali esigenze di riforma dello statuto penale di una pubblica amministrazione moderna ed efficiente?
La risposta che possiamo dare è che, anche la migliore delle riforme progettabili, se limitata alla normativa penale, non può produrre risultati sufficienti. E’ quindi necessario, che vi sia anche una riforma istituzionale, di modo da incidere su quei circuiti che rendono la pubblica amministrazione troppo permeabile agli interessi privati e al facile affarismo.
Nuove esigenze di riforma
A causa di una serie di circostanze, tra le quali sicuramente anche tangentopoli, si è riproposto oggi il problema di una nuova riforma del sistema dei reati contro la pubblica amministrazione.
Ma allora, possiamo dire che l’intervento novellistico del novanta si è rivelato fallimentare o comunque inadeguato?
Per poter rispondere a questo interrogativo, non dobbiamo dare risposte semplicistiche, ma è importante rispondere distinguendo:
- i limiti propri della disciplina penalistica, dalle cause che comportano la corruzione politica.
Per quanto riguarda i limiti della disciplina penalistica:
Una parte della dottrina ritiene che questi limiti devono essere superati, potenziando la risposta punitiva. In questa direzione, muovono alcune proposte elaborate da un gruppo di magistrati della procura di Milano, insieme a docenti e avvocati.
Essi, infatti proponevano:
- Sia di eliminare la tradizionale distinzione tra i due reati di corruzione e concussione, in modo da riformulare il reato in un’unica fattispecie di portata generalissima e ottenere sia l’inasprimento della pena principale, che la possibilità di aggirare il problema relativo all’accertamento probatorio.
- Sia di introdurre cause di non punibilità, in favore di quei soggetti che prima di essere indagati spontaneamente denunciano il fatto.
Mentre un’altra parte ritiene che bisogna, invece, allentare il controllo penale di modo da fare posto a strumenti sanzionatori di tipo extrapenale.
I più recenti interventi normativi:
La disciplina dei reati contro la pubblica amministrazione, ha poi di recente subito ulteriori modifiche per effetto di interventi normativi ispirati:
- Alla depenalizzazione di alcune fattispecie incriminatrici minori, ormai prive di rilevanza penale
- Al rafforzamento e all’armonizzazione della tutela finanziaria dell’Unione Europea
- Al più efficace contrasto dei fenomeni di corruzione internazionale.
Con riferimento alla depenalizzazione, è interessante ricordare la Legge n. 205/1999, la quale ha abrogato diversi reati, in modo particolare:
- Eccitamento al dispregio e vilipendio delle istituzioni, leggi o degli atti dell’autorità.
- Oltraggio al pubblico ufficiale.
- E ridotta la pena per i reati di oltraggio a un corpo politico, amministrativo o giudiziario.
Nuove incriminazioni e altre modifiche
Le più recenti riforme sui delitti contro la pubblica amministrazione, hanno ad oggetto i fenomeni di corruzione internazionale e tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea.
A maggior conferma di quanto sto asserendo, l’Italia con la Legge n. 300/2000 ha adeguato il proprio ordinamento con gli accordi assunti in sede internazionale.
Obiettivi legge 300/2000
La legge n. 300/2000 ha, infatti, l’obiettivo di rafforzare la tutela di beni giuridici di diretta ed immediata rilevanza straniera, comunitaria o internazionale. In modo particolare:
- L’articolo 322 bis c.p., disciplina una serie di delitti contro la pubblica amministrazione, nelle ipotesi in cui i soggetti attivi siano pubblici agenti della Comunità europea, di Stati esteri o di altre istituzioni internazionali.
- L’articolo 322 ter ha introdotto una disciplina sulla confisca del profitto o prezzo del reato, per i delitti che vanno dal 314 al 320 c.p.
Questa disciplina si caratterizza, in primo luogo per l’obbligatorietà della confisca, sia nel caso di condanna che nel caso di applicazione della pena su richiesta delle parti.
In secondo luogo, per il fatto che ove la confisca del profitto del reato non sia possibile, detto articolo 322 ter c.p. consente la confisca per equivalente. Vale a dire la confisca di beni di cui il reo ha la disponibilità, per un valore corrispondente a quello del profitto.
Inutile precisare che mediante la confisca per equivalente, si riesce ad ovviare alla difficoltà di individuare il bene che ha generato il profitto.
- L’articolo 316 ter c.p. ha introdotto nuove fattispecie per tutelare il bilancio comunitario da condotte fraudolente.
- Infine, alle nuove fattispecie di cui agli articoli 316 ter e 322 bis c.p., è stata estesa l’applicabilità
- Sia della pena accessoria dell’interdizione di contrarre con la pubblica amministrazione.
- Sia dell’attenuante quando il danno è di particolare tenuità.
E’ stata prevista altresì, una delega al Governo per disciplinare la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e degli enti privi di personalità.
